BINNENLANDS BESTUUR - WEEK 20 | 2020 26 ESSAY BESTUUR LORENZO CASULLO WERKZAAM BIJ DE AUTORITEIT CONSUMENT EN MARKT WINO PENRIS WERKZAAM BIJ DE AUTORITEIT CONSUMENT EN MARKT PETER RAMPERTAAP WERKZAAM BIJ DE AUTORITEIT CONSUMENT EN MARKT Bedrijven zijn steeds meer supranationaal georganiseerd, de wetgeving en het toezicht nog voor een groot deel nationaal. Dat maakt het toezicht complexer en vraagt om meer internationale samenwerking en om nieuwe instrumenten. De onder toezicht gestelde bedrijven zijn vaak ook enorm kapitaalkrachtig en hebben vaak een krachtige lobby. Ze hebben daarmee niet alleen invloed op de regelgeving, maar ook op de politieke en publieke beeldvorming. Dit vergt extra ruggengraat van toezichthouders. Ten tweede zien we, na de liberalisatiegolf van de jaren ’90, vooral het laatste decennium een tegenbeweging. De betrokkenheid van de politiek bij allerlei thema’s neemt toe. Het ingrijpen van de Staat bij banken die in de problemen kwamen, de gedetailleerde discussies in de Tweede Kamer, gemeenteraden en provinciebesturen over de kwaliteit van het OV en de recente hulp aan KLM zijn maar enkele voorbeelden. Ook de decentralisatie van allerlei taken in het sociale domein naar gemeenten heeft uiteindelijk geleid tot meer discussies in de landelijke en gemeentelijke politiek dan voorheen. Ook in de coronacrisis zien we nu al zeer vergaande ingrepen van de regering in de vrijheden van burgers, bedrijven en zorginstellingen. Ook zien we vormen van staatssteun ontstaan die drie maanden geleden ondenkbaar waren. Let wel, we begrijpen deze keuzes, maar we zien ook de noodzaak van toekomstbestendige, evenwichtige regelgeving en goed georganiseerd onafhankelijk toezicht. Kortom, waar eind vorige eeuw het idee was dat de markt vanwege zijn efficiëntie en zelfregulering het beste coördinatiemechanisme was, is de slinger nu op de weg terug. Ten derde is er het laatste decennium flink bezuinigd op sommige delen van het toezicht in Nederland. Dat heeft geleid tot enkele problemen die uitgebreid in de pers zijn gekomen, zoals de Fipronilcrisis en de aardgaswinning in Groningen. Voor effectief toezicht zijn institutionele onafhankelijkheid en een goed intern onafhankelijkheidsbewustzijn niet voldoende. Voldoende geld en personeel zijn ook nodig. Ten vierde zien we de laatste twee decennia een verdergaande deregulering die soms onafhankelijk toezicht lastiger maakt. Een voorbeeld is de aangekondigde Omgevingswet. Allerlei projecten waarvoor nu een vergunning nodig is, zijn straks uitsluitend meldingsplichtig. Het ex-ante toezicht (de beoordeling van de vergunningsaanvraag) verdwijnt daarmee. Het toezicht wordt nu in de regel gefinancierd uit de vergunningsleges. Doordat deze directe financiering van het toezicht straks wegvalt moeten gemeenten het toezicht financieren uit algemene middelen waarmee dit een onderwerp wordt van politieke besluitvorming. VOLDOENDE BUDGET Op het gebied van governance scoort Nederland over het algemeen heel hoog in internationale vergelijkingen, maar governance van toezicht vergt een ander type onderzoek. Daarom brengt de OESO om de vijf jaar de kwaliteit van het economisch toezicht in een geselecteerde groep landen in kaart. Voor Nederland zitten de ACM en het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat in de onderzoeksgroep. Onafhankelijkheid van toezicht is een van de belangrijkste kenmerken waar de OESO op let. Daarbij wordt gekeken naar twee aspecten: formele (juridische en budgettaire) onafhankelijkheid en de ‘praktische onafhankelijkheid’. Bij dat laatste gaat het meer om integriteits- en gedragsnormen voor onafhankelijkheid dan om wettelijke regels. De OESO analyseert de volgende aspecten: de relatie (en relaties) met de wetgever, beleidsministeries en de gereguleerde sector(en). De OESO beoordeelt zowel de onafhankelijke opstelling van de toezichthouder als de vraag of hij een goede en professionele werkrelatie heeft met alle stakeholders. Gelet wordt met name op bestuurs- en personeelsbenoemingsbeleid. Hoe komen benoemingen van bestuurders en (cruciale) medewerkers tot stand? En mag een medewerker bij ontslag overstappen naar een marktpartij? Ook wordt gekeken naar het beleid rondom ‘retentie’ en ‘afkoeling’, bijvoorbeeld dat nieuwe bestuurders of medewerkers (tijdelijk) bepaalde werkzaamheden niet mogen uitvoeren als dit een belangenconflict kan veroorzaken. Verder kijkt de OESO nadrukkelijk naar financiering en budget. Naarmate een toezichthouder stabielere (mits toereikende) budgetten heeft, kan hij zijn functies met meer vertrouwen uitoefenen. Daarbij let de OESO ook op de financiering van het budget. Die bestaat idealiter uit een mix van algemene middelen en bijdragen uit de markt. Verder vindt de OESO het belangrijk dat de toezichthouder zelf kan kiezen hoe hij zijn budget besteedt en hoe hij zijn inspanningen verdeelt over verschillende toezichtsgebieden. Ook moeten burgers en bedrijven volgens de OESO tegen redelijke kosten toegang hebben tot rechtspraak. Uit de meest recente indicatoren blijkt dat Europese toezichthouders in dezelfde sector niet veel verschillen in hun juridische onafhankelijkheid. Wel is het onafhankelijke toezicht in energie- en telecommunicatiesectoren sterker dan in vervoers- en watersectoren. Dit komt vooral doordat de EU-regelgeving strengere onafhankelijkheidseisen kent voor telecom- en energietoezichthouders dan voor water- en vervoertoezichthouders. De verschillen tussen sectoren en landen zitten vooral in de praktische onafhankelijkheid. LESSEN Hierboven zijn het belang van de onafhankelijkheid van toezicht en ontwikkelingen hierin beschreven. Daaruit zijn enkele lessen voor toezichthouders te trekken. Ook toezichthouders die juridisch minder onafhankelijk zijn, kunnen onafhankelijk toezicht uitvoeren door het optimaliseren van hun praktische onafhankelijkheid. Hiervoor is nodig: voldoende budget en autonomie bij de besteding daarvan, transparante benoemingen van bestuursleden en sleutelfunctionarissen en bekwame medewerkers die zelfstandig optreden, de status quo uitdagen en proactief zijn. De toezichthouder moet ook actief luisteren naar alle belanghebbenden, afgewogen beslissingen nemen en daarover verantwoording afleggen, ook publiek. Verder is toegang tot beroepsmogelijkheden erg belangrijk en moet worden gefaciliteerd. Tot slot zijn soms structurele veranderingen nodig om de onafhankelijkheid verder te versterken. Denk aan wijzigingen in de juridische structuur of in het wettelijke mandaat van de toezichthouder. *De auteurs schreven dit essay op persoonlijke titel.
27 Online Touch Home