ESSAY 23 GEERTEN BOOGAARD HOOGLERAAR DECENTRALE OVERHEDEN UNIVERSITEIT LEIDEN (THORBECKE-LEERSTOEL) EN DOCENT STAATSRECHT DOUWE JAN ELZINGA HOOGLERAAR CONSTITUTIONEEL ORGANISATIERECHT RIJKSUNIVERSITEIT GRONINGEN EN VOORZITTER VAN DE STAATSCOMMISSIE VOOR DUALISME EN LOKALE DEMOCRATIE traditioneel uiterst beperkt is. Het werken met ‘rechten’ in plaats van ‘voorzieningen’ is de geëigende werkvorm in de overheidssfeer, terwijl de decentralisaties van 2015 voorzagen in een veel autonomere werkwijze van de professionals, ook in het ambtelijke domein. Deze overgang en de onzekerheden die daaruit zijn voortgevloeid, compliceerden ook de verhouding tussen de lokale uitvoering, die ruimte zou moeten krijgen, en de lokale politiek, die niet meer rechtstreeks rechten kan vastleggen en vormgeven. Indien uitvoerders ruimte krijgen om te besluiten, wat is dan nog de precieze ruimte voor politici? De wezenlijke politieke afbakeningsvragen blijven zo buiten beeld. Het motto dat de zorg en de toegang daartoe vooral aan de professionals moet worden overgelaten, drukt meer politieke discussies weg dan te rechtvaardigen valt. Belangrijk is dan ook om de zoektocht naar nieuwe verhoudingen in het sociaal domein onverminderd voor te zetten, waarbij niet moet worden geschuwd om de bakens in de taakverdeling nog eens drastisch te verzetten. Is het bijvoorbeeld echt verantwoord om de kinder-psychiatrische dimensies van de jeugdzorg finaal over te laten aan 352 gemeenten? Het vereenvoudigen van het lokale sociale domein zou weleens een belangrijke impuls kunnen zijn om goede lokale politiek te kunnen voeren. AANBEVELING 2: UITVOERING IS ÓÓK POLITIEK Een gevoelig verwijt in de lokale politieke arena was in de afgelopen periode nogal eens de suggestie dat een raadslid ‘op de stoel van de wethouder’ ging zitten. Een raadslid moet goed weten waar hij wel én waar hij niet over gaat. Onder dat laatste moet dan in de eerste plaats de uitvoering worden begrepen. Er is veel aanleiding om dit beeld met wortel en tak uit te roeien. De gemeenteraad staat grondwettelijk nog altijd aan het ‘hoofd’ van de gemeente, en dat betekent om te beginnen dat via het maken van regels en beleid er aan de voorkant raadsinvloed is. Maar ook waar het gaat om collegebevoegdheden komt de raad via het stelsel van politieke verantwoordelijkheid invloed toe. Op ieder moment kan de raad wethouders, college en burgemeester ter verantwoording roepen; en als een raadsmeerderheid ontevreden is over de uitvoering, kunnen bestuurders worden weggestuurd. Een recht op autonome uitvoering door bestuurders bestaat derhalve niet. Vooral in het sociaal domein heeft een beroep op een vermeende uitvoeringsautonomie een desastreuze uitwerking. Bij gebrek aan politiek aan de voorkant ontstaan overal nietszeggende kadernota’s. ‘Goede zorg, zonder risico’s, tegen redelijke kosten’ – daar is iedereen voor, dus dat soort kaders wordt gemakkelijk met brede meerderheden vastgesteld. Waarna de raad door het college wordt gemaand op de handen te gaan zitten en uiteindelijk tekorten in de begroting op te vangen. Het is echter een ernstige misvatting dat de raad niet over de uitvoering gaat. De raad gaat, ook na de dualisering, nog steeds over alles. Alleen de vorm is in een aantal bestuurlijke taken verschoven van het zelf uitoefenen van de bevoegdheid naar het dragen van de eindverantwoordelijkheid. De raad is vrij deze eindverantwoordelijkheid naar eigen inzicht in te vullen. Er is geen natuurlijk recht van het college op afzijdigheid van de raad bij de dagelijkse politieke keuzes. En een beroep op het dualisme slaagt al helemaal niet. Deze vormen van dualisme-misbruik zijn schadelijk en stelselvijandig. Ook op landelijk niveau bestaat een dualistisch stelsel, maar ministers die aan het parlement zouden melden dat de Kamers zich niet mogen bemoeien met de exclusieve bevoegdheden van regering en bewindslieden, zullen daar vrijwel unaniem worden weggehoond. AANBEVELING 3: WEG MET HET BEGRIP KADERSTELLING Waarschijnlijk kan ieder raadslid opdreunen dat hij drie rollen heeft: kaderstellend, controlerend en volksvertegenwoordigend. Ondanks de normatieve stelligheid waarmee deze rollen tegenwoordig worden verkondigd, staan ze niet in de wet. Het zijn begrippen die na 2002 in zwang zijn gekomen om de positie van de raad te structureren en te karakteriseren na het herschikken van de bestuursbevoegdheden. In de praktijk heeft het begrip kaderstelling ‘ De raad gaat, ook na de dualisering, over alles’ een averechtse uitwerking gehad. Het suggereert namelijk dat de raad van alles en nog wat is kwijtgeraakt en dan als laatste redmiddel terug moet vallen op kaderstelling. Maar wat die zou moeten inhouden en op welke wettelijke grondslag deze is gebaseerd, is altijd een groot raadsel gebleven. Als hoofd van de gemeente kan de raad onder alle omstandigheden beleid maken of daarom vragen, met daarbij de vriendelijke maar dwingende opdracht aan de bestuurders om ervoor te zorgen dat het door de raad voorgestane beleid wordt uitgevoerd. Een van de nadelen van een al te stellig en normatief hanteren van bovengenoemde rollen is het geïsoleerd raken van de volksvertegenwoordigende rol, die vaak als derde wordt genoemd, zonder corresponderende bevoegdheden in de Gemeentewet. Met name het van elkaar loszingen van de volksvertegenwoordigende en de controlerende rol is gevaarlijk. De controlerende taak wordt zo gemakkelijk een papieren exercitie, terwijl de volksvertegenwoordigende rol als een vorm van permanente campagne en partijactiviteit begint te klinken. Vooral in het sociaal domein heeft een dergelijk onheilig verbond tussen de dualisering en het New Public Management schadelijke gevolgen. Het zaait namelijk twijfel over de legitimiteit van de oerbron van lokale politiek: concrete ervaringen uit de gemeenschap omzetten in een standpunt in de lokale politieke arena. Terwijl het daar begint. Open de mailbox. Vraag een inwoner naar zijn ervaringen. En maak er politiek van. Kortom: leve de lokale democratie, maar dan wel met een democratisch stelsel waarbij de volksvertegenwoordiging de dominerende instantie is, en bestuurders de sterren van de hemel moeten spelen om het de raad en de burgers van de gemeente naar de zin te maken. Dat geldt ook en wel heel speciaal voor het sociaal domein. BINNENLANDS BESTUUR - WEEK 23 | 2021
24 Online Touch Home