BINNENLANDS BESTUUR - WEEK 45 | 2021 ACHTERGROND 23 Het gemeentebestuur moet wel lef en verantwoordelijkheid tonen schappen inderdaad mochten worden aangemerkt als ‘middelen’ waarover de inwoner kon beschikken, waardoor de bijstand mocht worden ‘afgestemd’ (lees: gekort). Dat de rechter aangeeft dat dat mag, beteken wethouder legde uit dat ze niet anders kon: de gemeente was van rijkswege verplicht om de terugvordering en de boete op te leggen. Is dat wel zo? Hebben gemeenten echt zo weinig ruimte om beleid te voeren met oog voor de menselijke maat? Gijsbert Vonk, hoogleraar socialezekerheidsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen, betwijfelt het. Vonk stond dit jaar aan het hoofd van een onafhankelijke commissie die onderzoek deed naar de uitvoering van het sociaal domein in de gemeente Enschede. Daaruit bleek dat de gemeente inderdaad streng beleid heeft gevoerd, waarvan uitkeringsafhankelijke inwoners de dupe werden. En dat was niet alleen omdat de Participatiewet dat voorschreef: Enschede zocht zelf ook de grenzen van de wet op. En ging er soms zelfs overheen. Maar gemeenten kunnen ook de grenzen aan de andere kant van het spectrum opzoeken, betoogt hoogleraar Vonk. Sterker nog: het systeem biedt gemeenten volop ruimte om de wet genereuzer of ruimhartiger te interpreteren. Maar daarvoor moet het gemeentebestuur wel lef en verantwoordelijkheid tonen. MISVERSTAND Vonk legt uit hoe dat werkt. ‘De Participatiewet geeft een minimum aan. Hardvochtiger beleid voeren, mag niet. Maar ruimhartiger beleid voeren, met meer oog voor de menselijke maat, dat mag wél.’ Gemeenten zijn zich echter vaak niet bewust van die ruimte. Dat komt door een misverstand over hoe de wet moet worden geïnterpreteerd, zegt Vonk. Rechters toetsen de wet namelijk aan de ondergrens die de Participatiewet aangeeft, maar dat wil niet zeggen dat die ondergrens de enige juiste wetsinterpretatie is. Om de boodschappenzaak als voorbeeld te nemen: de rechter besloot dat de boodkent echter niet dat het ook móet. Vonk: ‘De vraag over hoe streng je mag zijn, die wordt door de rechter getoetst. Maar de vraag of het wat liberaler mag, is niet het voorwerp van de wettelijke toets.’ Met andere woorden: ‘Jurisprudentie gaat over het minimum, niet over het maximum’, aldus Vonk. Als gemeenten zich daar niet van bewust zijn, en ze beschouwen de jurisprudentie als dwingend, dan is het gevolg dat ze de strengst mogelijke versie van het beleid voeren. Dat zorgt voor een spiraal waarin het beleid met elke uitspraak van de rechter strenger wordt. Vonk beschreef die trend al jaren geleden, nog voor de invoering van de Participatiewet, en bedacht er een naam voor: de repressieve verzorgingsstaat. Hij heeft er dan ook een missie van gemaakt om het misverstand over de betekenis van jurisprudentie recht te zetten. ‘Een wet is nooit hermetisch gesloten. Er is niet één meest zuivere manier waarop die moet worden toegepast. Het is altijd een kwestie van interpretatie. Maar het beeld is ontstaan dat de allerstrengste wetstoepassing de juiste manier is.’ WILLEKEUR Ruimhartiger beleid voeren mág dus, maar dan moet dat beleid wel in duidelijke regels worden vastgelegd. Zo niet, dan ligt willekeur op de loer. Het probleem is echter dat veel gemeenten niet werken op basis van eigen beleid, maar volgens ‘ingesleten werkwijzen’ en een ‘gestolde wetstoepassing’. Dat was ook het geval in Enschede, constateerde de onderzoekscommissie onder leiding van Vonk. Daarover schreven de onderzoekers: ‘Er is dus ruimte om in de wetstoepassing af te wijken van vaste routines. Dit is van belang om weg te geraken van standaardreflex: “we doen het zo omdat het wettelijk kader dat nu eenmaal zo gebiedt”. Waar deze reflex zowel de beleidsvorming, de uitvoering en ten langen leste ook de rechtspraak stuurt, ontstaat een gesloten keten van ingesleten werkwijzen, zonder dat iemand zich nog afvraagt of het resultaat hiervan wenselijk en noodzakelijk is.’ Een van de belangrijkste adviezen aan Enschede was dan ook: leg het gewenste beleid vast in eigen beleidsregels. Dat is een taak voor het hele gemeentebestuur – de raad én het college – benadrukt de commissie. En die aanbeveling moeten andere gemeenten zich net zo goed aantrekken, zegt Vonk: ‘Voor 90 procent van de gemeenten geldt: er zijn ingesleten werkwijzen die niet in beleid vastliggen, en het zou goed zijn als die worden vastgelegd.’ Daarvoor is wel een portie lef en doorzettingsvermogen nodig. ‘Het blijft moeilijk om maatwerk te bieden’, weet Vonk. ‘Het is een proces van trial and error. Maatwerk moet je organiseren.’ Pogingen om meer maatwerk in te bouwen, kunnen bovendien stuiten op verzet vanuit de organisatie. Dat maakte Vonk zelf ook mee toen hij hoofd van de afdeling juridische zaken was van de Sociale Verzekeringsbank (SVB). ‘Ambtenaren vinden maatwerk van nature eng. Dat gaat tegen hun loyaliteit in.’ Het toepassen van maatwerk vraagt om ervaring en ‘intellectuele autonomie’ van ambtenaren, aldus Vonk. Het is aan het management om dat te stimuleren: ‘Je moet niet alleen leuk roepen ‘menselijke maat’, ambtenaren moeten ook de vrijheid en de plicht ervaren om er iets mee te doen.’ Maar dat moet gemeenten er niet van weerhouden hun verantwoordelijkheid te nemen, vindt Vonk. ‘Gemeenten moeten ophouden alleen maar naar Den Haag te kijken. De gemeenteraad is ook medewetgever. Dat vraagt om verantwoordelijkheid nemen.’ BEPERKINGEN Natuurlijk zijn er beperkingen aan hoe ruimhartig een gemeente kan optreden. Al was het alleen maar omdat de budgetten niet eindeloos zijn. Een opgelegde bezuinigingsopgave vanuit het rijk speelde in Enschede dan ook een belangrijke rol in de ontwikkeling van het hardvochtige beleid. Vonk: ‘Als je zegt: het moet zo goedkoop mogelijk, we willen de uitgaven minimaliseren, dan krijg je perverse prikkels die leiden tot dit soort beleid. Dus voldoende financiering is echt een randvoorwaarde voor maatwerk.’ Ook lag de Inspectie SZW, van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, voorheen nog wel eens dwars. ‘De Inspectie SZW heeft afgelopen tien jaar niks anders gedaan dan kijken of gemeenten wel streng genoeg waren’, aldus Vonk. ‘Maar toen kwam de toeslagenaffaire, en nu zie je dat de mindset verandert. Plotseling komt diezelfde inspectie met een rapport waaruit blijkt dat gemeenten
24 Online Touch Home