Notitie Een verkenning van een pensioenstelsel op basis van het zorgmodel Utrecht, 24 mei 2016 Een verkenning van een pensioenstelsel op basis van het zorgmodel 1
Verantwoording Het volgen van ontwikkelingen die de actuariële aspecten van het pensioenstelsel beïnvloeden, is sinds jaar en dag een belangrijke taak van het Koninklijk Actuarieel Genootschap (AG). Dit komt tot uiting in de diverse rapporten, position papers en notities die het AG uitbrengt, waarin zij vanuit haar expertise een feitelijke achtergrond weergeeft, gecompleteerd met oplossingsscenario’s. In de Hoofdlijnennota heeft Staatssecretaris Klijnsma aangekondigd als vervolg op de Nationale Pensioendialoog verder te kijken in hoeverre het huidige 2e pijler pensioensysteem verbeterd kan worden. Een van de onderwerpen is keuzevrijheid: kan de vrijheid om je verzekeraar te kiezen in het zorgstelsel ook toegepast worden bij de 2e pijler pensioenen en welke gevolgen dit heeft voor het huidige systeem. De AG-commissie Pensioenen heeft de werkgroep “Zorgverzekeringsmodel” ingesteld en de opdracht gegeven de hierboven gestelde vraag te onderzoeken. De werkgroep “Zorgverzekeringsmodel” bestaat uit: mr. M. Colly (voorzitter) ir. T.A.H. Boeijen AAG drs. R.H.M. Willems AAG drs. R. van Heijningen AAG E.D.O. de Jong AAG drs. M.W. Koper AAG Een verkenning van een pensioenstelsel op basis van het zorgmodel 2
1. Inleiding In de toekomstdiscussie rond het Nederlands pensioenstelsel wordt onderzocht in hoeverre de huidige tweede pijler kan worden verbeterd. Enerzijds is er daarbij de maatschappelijke roep om meer keuzevrijheid, anderzijds is er juist ook de wens voor een eenvormig kader. In het bijzonder wordt verwezen naar de opzet van het zorgstelsel. Zou een dergelijk stelsel wellicht ook kunnen worden toegepast op de tweede pijler van het pensioen? Een dergelijk stelsel zou namelijk de mogelijkheid creëren voor marktwerking en individuele keuzevrijheid voor pensioenuitvoerder gecombineerd met een verplichting tot pensioensparen bij deelnemers en acceptatieplicht bij uitvoerders. In een werkgroep van het Koninklijk Actuarieel Genootschap (AG) is onderzocht of de wijze waarop het zorgverzekeringsstelsel is ingericht, kan worden gebruikt voor de invulling van het pensioenstelsel, en wat daarvan de consequenties zijn. De bevindingen zijn in dit paper vastgelegd vanuit de gedachte dat dit kan bijdragen aan een mogelijk verdere invulling van deze denktrant. In de opzet van dit paper zijn bewust verschillende varianten opgenomen, om geen – mogelijk politieke – keuzen te maken waar dat actuarieel gezien niet nodig is. Het is een verkenning van mogelijkheden en consequenties. Dit paper is als volgt ingedeeld: · Allereerst een beschrijving hoe het zorgstelsel en het daarbij behorende vereveningssysteem in grote lijnen werkt. · Vervolgens zijn de elementen uit het zorgstelsel zo zuiver mogelijk overgezet naar het pensioenstelsel. Waar op onderdelen – keuzes zullen moeten worden gemaakt en elementen kunnen veranderen, is dit uiteengezet. · Een beschrijving bij welke elementen verevening een rol speelt. · Conclusie. 2. Het zorgstelsel Het in 2006 geïntroduceerde Nederlandse zorgstelsel gaat uit van gereguleerde concurrentie met als doel toegankelijkheid en betaalbaarheid van zorg. In het kort houdt het Nederlandse zorgstelsel in dat alle ingezetenen verzekerd zijn van een door de overheid samengesteld pakket met basiszorg (de basisverzekering). Alle inwoners zijn verplicht hiervoor een verzekering af te sluiten bij een zorgverzekeraar. Iedere Nederlander kiest zijn eigen verzekeraar. De bedoeling is dat deze keuzevrijheid concurrentie tot stand brengt tussen verzekeraars en dat dit resulteert in goedkopere, efficiëntere, toegankelijke en kwalitatief goede zorg, door scherpe(re) onderhandelingen en contracten tussen zorgverzekeraars en zorgverleners. De verzekeraars zijn verplicht (zorgplicht) iedereen te accepteren voor de basisverzekering tegen een uniforme premie (zonder aanvullende voorwaarden of premietoeslag). Dit voorkomt dat verzekeraars concurreren aan de vraagkant van de verzekering. Dat zou er namelijk toe kunnen leiden dat vooral personen worden geaccepteerd die naar verwachting weinig zorgkosten hebben. Ook wordt met deze doorsneepremie voorkomen dat de premie te hoog wordt voor personen die naar verwachting veel zorgkosten hebben (de “slechte risico’s”). Een verkenning van een pensioenstelsel op basis van het zorgmodel 3
De verzekeraar kan alleen kostenvoordelen bereiken door het beter organiseren van de aanbodkant en deze doorgeven in een betere zorg en/of lagere premie voor alle verzekerden. Naast de basisverzekering worden er aanvullende zorgverzekeringen aangeboden. Het gaat hier om het vrije deel van de zorgverzekering waarvoor geen acceptatieplicht geldt en waarbij de premie mag worden gedifferentieerd. Alle verzekeraars hebben een zorgplicht; zij moeten zorgdragen dat hun verzekerden toegang tot zorg hebben (binnen criteria, zoals reisafstand). Verzekeraars kopen daarvoor zorg in bij zorgverleners en sluiten daar contracten voor af. Premie Bij dezelfde zorgverzekeraar betaalt iedere verzekerde dezelfde premie voor de basisverzekering. De premies voor de basisverzekering kunnen wel per verzekeraar verschillen, maar premiedifferentiatie door de verzekeraar voor dezelfde basisverzekering is niet toegestaan. De enige differentiatie in premie die een zorgverzekeraar mag maken, is een commerciële korting (gemaximeerd op 10%) voor collectiviteiten, een korting voor termijnbetalingen en een korting voor een vrijwillig gekozen hoger eigen risico op individueel verzekerde niveau. Zorgaanbod Door zorgverzekeraars mag zoals gezegd niet worden gedifferentieerd in het zorgpakket, wel met betrekking tot de zorginstellingen waar het zorgproduct wordt afgenomen. Dit is tevens een verklaring voor een deel van het verschil in premies tussen zorgverzekeraars. Aangezien dit een specifiek element is in de aanbodzijde van het zorgproduct, waarbij geen parallel is met het pensioenproduct, wordt hierop in dit paper niet verder ingegaan. Evenmin wordt ingegaan op de mogelijkheid voor zorgverzekeraars om voor de basisverzekering polisvormen naast elkaar te hanteren (bijvoorbeeld natura en restitutie polissen). Risicoverevening Om te voorkomen dat zorgverzekeraars met ‘slechtere risico’s’ een concurrentienadeel hebben ten opzichte van zorgverzekeraars met een gunstiger verzekerdenbestand, wordt risico verevend. Door middel van een nationaal kostprijsmodel worden voor alle inwoners vooraf de zorgkosten geschat. Dit gebeurt met het ex ante risicovereveningsmodel, waar persoonskenmerken als leeftijd, geslacht, regio en inkomen worden gecombineerd met zorggebruik (diagnoses, gebruik geneesmiddelen). Op basis hiervan stelt de overheid een rekenpremie vast en de vergoeding die een zorgverzekeraar uit het risicovereveningsfonds krijgt voor iedere verzekerde. Dit risicovereveningsfonds wordt gevoed door premies die de zorgverzekeraar per verzekerde afdraagt aan het risicovereveningsfonds (dit betreft het grootste deel van de premie die de verzekerde aan de zorgverzekeraar betaalt). De overheid bepaalt de hoogte van het af te dragen deel van de premie. Daarnaast wordt het risicovereveningsfonds gevuld vanuit de inkomstenbelasting, waardoor de zorg deels Een verkenning van een pensioenstelsel op basis van het zorgmodel 4
progressief in rekening wordt gebracht bij de verzekerden. Voorts is er een rijksbijdrage uit algemene kas voor jongeren tot 18 jaar en een rijksbijdrage (een aantal jaren) voor de overheveling van de Care (AWBZ) naar de Zorgverzekeringswet (Zvw) die door verzekeraars wordt uitgevoerd. Het deel van het risicovereveningsfonds dat wordt gevuld vanuit de rekenpremies, bedraagt ongeveer de helft van de totale bijdragen aan het risicovereveningsfonds. Buiten dit fonds om is er nog sprake van een financieringsstroom vanuit de overheid aan een deel van de burgers in de vorm van zorgtoeslagen. (Zie figuur 1) De verzekerde zelf betaalt de helft van de gemiddelde kosten direct aan de verzekeraar. De andere helft wordt vanuit de inkomstenbelasting gefinancierd en is daarmee niet direct als zorgkosten zichtbaar voor de verzekerde. De premies en bijdragen uit het risicovereveningsfonds worden jaarlijks bepaald op basis van de inschattingen voor het nieuwe (begrotings-)jaar. Er zit dus geen spaarelement in de premies/bijdragen, maar is er sprake van jaarlijkse risicodekking. Sinds 2014 maken zorgverzekeraars de opbouw van de premie in een uniforme standaard zichtbaar op hun websites. Dit is zo afgesproken tussen Zorgverzekeraars Nederland en het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Een verkenning van een pensioenstelsel op basis van het zorgmodel 5
Zorgstelsel samengevat Kort samengevat geldt voor de basisverzekering een gelijke premie voor alle verzekerden bij dezelfde verzekeraar (solidariteit tussen goede en slechte risico’s), wordt een voor alle verzekerden (ongeacht de zorgverzekeraar) gelijke premie afgedragen aan het vereveningsfonds, waaraan de vanuit de inkomstenbelasting geheven rijksbijdrage (solidariteit tussen hoge en lage inkomens) wordt toegevoegd en een naar bestand gedifferentieerde dekking aan de verzekeraars wordt afgedragen. Met deze middelen en het verschil tussen de gevraagde premie en de af te dragen premie aan het vereveningsfonds, moet een verzekeraar de gedekte zorg inkopen bij de zorgaanbieders. Door onderscheid in de inkoop, de efficiency van de organisatie en eventuele eigen middelen, kan een zorgverzekeraar een scherper tarief neerzetten voor de basisverzekering. 3. De opzet van het zorgverzekeringsstelsel toegepast op de tweede pijler In dit hoofdstuk is het zorgverzekeringsstelsel zo objectief mogelijk vertaald naar de tweede pijlerpensioenen en worden de verschillende keuzemogelijkheden en de gevolgen van te maken keuzes op een rij gezet. 3.1 Uitgangspunten Het zorgstelsel gaat uit van een verzekering voor alle inwoners van Nederland. Hier dient zich een eerste verschil aan met het huidige pensioenstelsel. Nederland kent weliswaar een basis oudedagsvoorziening (de AOW) maar daarnaast is er het tweede pijler pensioen, dat gerelateerd is aan inkomen uit arbeid. De vertaling van het zorgstelsel naar het tweede pijler pensioen betekent derhalve dat wordt uitgegaan van een stelsel waarbij alle werkenden (bijvoorbeeld ook ZZP-ers) verplicht aanvullend pensioen opbouwen c.q. gedekt zijn voor het risico van overlijden en arbeidsongeschiktheid. Iedereen die werkzaam is, kiest binnen het zorgstelsel de eigen uitvoerder die verplicht is om iedere werknemer te accepteren tegen een uniforme premie. Met andere woorden, iedereen heeft recht op dezelfde zorg. Een consequente toepassing hiervan op het pensioenstelsel, voor wat betreft het pensioen in de tweede pijler, betekent dat iedereen die werkt recht heeft op hetzelfde pensioen. In dit paper is op voorhand geen keuze gemaakt voor een uitkeringsregeling of premieregeling, maar zijn beide mogelijkheden onderzocht. Het principe dat iedereen recht heeft op hetzelfde pensioen wordt voor de premieovereenkomst dan in eerste instantie als dezelfde inleg voor pensioen en de vertaling van het uiteindelijke kapitaal in te verkrijgen pensioen. Tussen het moment van inleg en de uiteindelijke aanwending treedt dan verschil op door rendement. Gelijke behandeling betekent in dit kader dat ieder een gelijk percentage van het inkomen voor pensioen inlegt. In het zorgstelsel kunnen verzekerden elk jaar veranderen van zorgverzekeraar. In dit paper wordt er ook van uitgegaan dat iedere werkende één keer per jaar mag veranderen van pensioenuitvoerder. Een verkenning van een pensioenstelsel op basis van het zorgmodel 6
Verder wordt er van uitgegaan dat het tweede pijler pensioen de volgende elementen omvat: ouderdomspensioen, nabestaandenpensioen en premievrijstelling bij arbeidsongeschiktheid. Samengevat zijn de volgende uitgangspunten te onderscheiden: · Alle werkenden zijn verplicht een tweede pijler pensioen op te bouwen bij een pensioenuitvoerder. · De keuze voor de pensioenuitvoerder ligt bij de werknemer. · Pensioenuitvoerders moeten deelnemers accepteren en voor deze deelnemers dezelfde premie hanteren. · De tweede pijler pensioenregeling voorziet in een ouderdomspensioen (OP), nabestaandenpensioen (NP) en premievrijstelling bij arbeidsongeschiktheid (PVAO). Hierbij wordt ervan uitgegaan dat de deelnemer spaart voor zijn ouderdomspensioen. Voor het nabestaandenpensioen kan gekozen worden voor opbouwbasis of voor risicobasis. Ten aanzien van de premievrijstelling bij arbeidsongeschiktheid wordt uitgegaan van een systeem op risicobasis (zie figuur 2). · De deelnemer kan jaarlijks veranderen van uitvoerder. · De premie voor de pensioenregeling is fiscaal aftrekbaar en de uitkering is belast (box1). Anders dan in het zorgstelsel wordt hier bewust niet gesproken van verzekeraars, maar van uitvoerders. Het kunnen immers verzekeraars zijn, maar ook pensioenfondsen of andere door de wet toegestane vormen die de combinatie bieden van administratie, beleggen, risico dekken en andere zaken die spelen bij het aanbieden van pensioen. Zo kan de uitvoerder een deel van de werkzaamheden uitbesteden of herverzekeren. Een verkenning van een pensioenstelsel op basis van het zorgmodel 7
Een belangrijke aanname daarnaast is dat de concurrentiepositie van de pensioenuitvoerders niet mede bepaald mag worden door de samenstelling van het deelnemersbestand. Dit botst namelijk met het uitgangspunt dat iedere deelnemer moet worden geaccepteerd. 3.2 Sparen voor ouderdomspensioen en nabestaandenpensioen 3.2.1 Inleiding Dit paper heeft als vertrekpunt dat gespaard wordt voor ouderdomspensioen en dat voor het nabestaandenpensioen zowel opbouwbasis als risicobasis mogelijk is. Het sparen voor ouderdomspensioen en voor nabestaandenpensioen bevat grotendeels dezelfde elementen. Het spaarelement is een belangrijk verschil met het zorgstelsel. Dit betekent dat moet worden bepaald wat met de opgebouwde waarde gebeurt op het moment dat een deelnemer overstapt naar een andere pensioenuitvoerder. Wanneer sprake is van waardeoverdracht moet worden bepaald op welke voorwaarde deze waardeoverdracht plaatsvindt. 3.2.2 Product Het pensioen kan in de tweede pijler pensioenregeling zowel vanuit een premieovereenkomst als vanuit een uitkeringsovereenkomst vormgegeven worden. Bij een premieovereenkomst wordt de inleg gedefinieerd tot uiteindelijke pensionering. Op het moment van pensionering moet worden beoordeeld hoe het opgebouwde kapitaal zich vertaalt in een te verkrijgen pensioen. Bij een uitkeringsovereenkomst wordt de uitkering gedefinieerd en vindt de verbinding tussen premie en uitkering direct plaats op het moment van premiebetaling. Het verschil in vormgeving leidt er toe dat bij een uitkeringsovereenkomst geregeld moet worden of het een harde pensioenaanspraak is, zoals bij verzekerde uitkeringen, of een zachtere pensioenaanspraak, zoals bij pensioenfondsen. Dit verschil heeft invloed op de beleggingsmogelijkheden en het verwerken van de jaarlijkse overlijdenskansen en de levensverwachting. Een stelsel waarin sprake is van harde en zachtere pensioenaanspraken, heeft als nadeel dat verschillen ontstaan tussen verschillende soorten uitvoerders. De opbouw van pensioen is gerelateerd aan de pensioengrondslag: het inkomen uit arbeid in het betreffende jaar, gemaximeerd op een wettelijk voorgeschreven “tweede pijler pensioengrens1” minus een wettelijk voorgeschreven franchise (het deel van het inkomen waarover geen pensioen wordt opgebouwd, omdat al AOW wordt ontvangen). Bij de zorgverzekeringen geldt dat iedereen, die zich bij dezelfde verzekeraar verzekert, dezelfde premie betaalt voor de basisverzekering en daarvoor ook dezelfde zorgdekking krijgt. Een strikte vertaling naar pensioen betekent een gelijke premie en gelijke pensioenuitkering voor alle deelnemers bij dezelfde pensioenuitvoerder, alles in procenten van het pensioengevend inkomen. Bij een uitkeringsovereenkomst gaat dit bijna vanzelf, maar bij een premieovereenkomst vraagt dit een uniforme vertaling van uiteindelijk opgebouwd kapitaal naar het daarvoor te verkrijgen pensioen. Concreet betekent dit dat er kan worden uitgegaan van twee verschillende mogelijke producten (zie figuur 3, pagina 9), te weten: - uitkeringsregeling: een gelijke premie per pensioenuitvoerder die resulteert in een 1 Vergelijkbaar met de aftoppingsgrens. Een verkenning van een pensioenstelsel op basis van het zorgmodel 8
uitkering van x% van de pensioengrondslag vanaf de pensioenrichtleeftijd; - premieregeling: een gelijke premie van x% van de pensioengrondslag, verwerking van rendement waarbij uiteindelijk een pensioenuitkering wordt aangekocht, waarvoor de omzettingsfactor voor iedereen bij de dan aan te wijzen uitvoerder gelijk is. 3.2.3 Sparen voor Ouderdomspensioen en nabestaandenpensioen in een uitkeringsovereenkomst Bij de vormgeving van de tweede pijlerpensioenregeling als een uitkeringsovereenkomst zal gekozen moeten worden of de opbouw voor iedereen gelijk is of degressief en in samenhang daarmee of de premie voor iedereen gelijk is of actuarieel vastgesteld wordt. Een consequente vertaling van het zorgverzekeringsstelsel betekent een gelijke premie en een gelijke opbouw voor iedereen. Dit maakt verevening noodzakelijk omdat actuarieel gezien bij elke leeftijd een andere premie hoort. Daarnaast is verevening nodig omdat op voorhand bekend is dat bepaalde groepen naar verwachting langer zullen leven. Indien de keuze valt op een actuarieel gelijkwaardige opbouw ongeacht de leeftijd (door een leeftijdsafhankelijke premie of een degressieve opbouw), vervalt de noodzaak van verevening op basis van leeftijd, maar blijft verevening vanwege de verschillen in levensverwachting van de verschillende groepen mensen noodzakelijk. Alleen bij volledige vrije invulling van de premie door de uitvoerder, zal verevening niet nodig zijn. Echter deze variant staat het verst af van het zorgverzekeringsmodel. Een dergelijke keuze zou betekenen dat voor dezelfde uitkering een hogere premie moet worden gevraagd voor degenen die een hogere levensverwachting hebben. In figuur 4 (pagina 10) zijn de mogelijke keuzes en de consequenties daarvan weergegeven. Een verkenning van een pensioenstelsel op basis van het zorgmodel 9
3.2.4 Sparen voor ouderdomspensioen en nabestaandenpensioen in een premieovereenkomst Opbouwfase - premie Een consequente vertaling van het zorgstelsel waarbij voor iedere verzekerde bij een zorgverzekeraar dezelfde premie geldt, betekent een vlakke premie, dus ongeacht de leeftijd. Bij een zorgverzekering mag de premie die de verzekerde betaalt voor de basisverzekering namelijk ook niet variëren op basis van leeftijd. In afwijking van het zorgverzekeringsmodel zou gekozen kunnen worden voor een leeftijdsafhankelijke staffel. Opbouwfase – beleggingen Tijdens de opbouwfase wordt rendement gemaakt op de beleggingen. Dit rendement zal per deelnemer of per uitvoerder (of mix van beide) verschillend zijn. Vanuit de uitgangspunten van het zorgverzekeringsmodel zou gesteld kunnen worden dat de prestatie, die voortvloeit uit de premiebetaling, voor iedereen gelijk zou moeten zijn. Dit zou betekenen dat de rendementen landelijk moeten worden verevend. Echter, het maken van rendement is het onderscheidende element bij een premieovereenkomst. Landelijk verevenen van rendementen past daarom niet in dit systeem. Opbouwfase – kortlevenrisico Bij overlijden van een deelnemer in de opbouwfase valt het beschikbare pensioenkapitaal toe aan het collectief. Hierbij dient zich een vraag aan: blijft dit binnen het collectief van de pensioenuitvoerder of wordt dit landelijk verevend? Wanneer gekozen wordt dat het vrijgevallen kapitaal binnen het collectief blijft, heeft dit gevolgen voor de onderlinge concurrentieverhouding tussen de uitvoerders. Immers uitvoerders met een kortlevend bestand zijn dan in het voordeel ten opzichte van uitvoerders met een langlevend bestand. Indien dit als ongewenst wordt beschouwd is een landelijke verevening op dit punt noodzakelijk. Als alternatief kan ook worden gedacht aan een systeem waarbij het kapitaal, bij overlijden tijdens de opbouwfase, naar de erfgenamen gaat. Dit betekent dat het sterfterisico tijdens de opbouwfase niet langer wordt verdeeld met als gevolg dat de langer levenden meer moeten sparen. Een verkenning van een pensioenstelsel op basis van het zorgmodel 10
Opbouwfase - onderscheidende uitvoerders Pensioenuitvoerders kunnen zich onderscheiden door middel van de kostenopslag en/of het beleggingsbeleid; de uitvoerder bepaalt de invulling van de beleggingen, zoals life cycles en hedgebeleid (aankoopbeschermers, zoals lange duratiestukken) en de eventuele keuzemogelijkheden en -architectuur hierbij. Onderstaand figuur 5 geeft een overzicht van alle hiervoor beschreven keuzes en de consequenties van keuzes. Uitkeringsfase Op een door de deelnemer zelf gekozen pensioendatum wordt vanuit het opgebouwde kapitaal een levenslange uitkering gefinancierd. Daarvoor zijn de volgende mogelijkheden: 1. Aankoop van een onvoorwaardelijke annuïteit. 2. Aankoop van een individuele variabele annuïteit. 3. Aankoop van een collectieve variabele annuïteit. In alle gevallen wordt het microlanglevenrisico2 onderling gedeeld of verzekerd. 2 Microlanglevenrisico betreft het risico van een individu om ouder te worden dan gemiddeld voorzien. Het delen van microlanglevenrisico houdt in dat opgebouwde kapitaal van deelnemers die eerder overlijden ten goede komt aan deelnemers die later overlijden dan de levensverwachting. Een verkenning van een pensioenstelsel op basis van het zorgmodel 11
Het macrolanglevenrisico3 ligt bij optie 1 bij de uitvoerder; onder optie 2 en 3 kan dit risico bij het individu of bij het deelnemerscollectief liggen. De aanbieders van de annuïteit mogen een deelnemer niet weigeren. Conform het zorgverzekeringsmodel mogen aanbieders bij het bepalen van hun tarief verder niet differentiëren op basis van verschil in levensverwachting (bijvoorbeeld op basis van geslacht, inkomen, opleiding, postcode, et cetera.). Daarom vergt dit een vereveningssysteem. De inkooptarieven zijn wel leeftijdsafhankelijk. 3 Macrolanglevenrisico betreft het risico dat geschatte levensverwachting op collectief niveau niet juist blijkt te zijn. Een verkenning van een pensioenstelsel op basis van het zorgmodel 12
3.3 Nabestaandenpensioen (NP) op risicobasis Wanneer gekozen wordt voor nabestaandenpensioen op risicobasis, zijn er verschillende keuzes te maken ten aanzien van het product, namelijk de nabestaande ontvangt namelijk per overlijden van de deelnemer: - x% van het inkomen gedurende y jaar - x% van het inkomen tot AOW - x% van het inkomen levenslang Steeds geldt dat een consequente vertaling van het zorgmodel betekent dat er sprake is van een gelijke premie per pensioenuitvoerder, gekoppeld aan een gelijke uitkering in percentage van het inkomen. Dit betekent dat er niet wordt gedifferentieerd naar leeftijd, geslacht, burgerlijke staat, opleiding, postcode, leeftijd en geslacht van de partner et cetera. Een alternatief kan zijn dat wel, in meer of mindere mate, wordt gedifferentieerd. Dit kan een volledig gedifferentieerde premie zijn, maar kan ook een differentiatie ten aanzien van een aantal factoren zijn. Naarmate factoren niet worden meegenomen bij de differentiatie is verevening noodzakelijk. Zou dit niet gebeuren dan is de concurrentiepositie van de pensioenuitvoerder mede afhankelijk van het deelnemersbestand. Hiernaast speelt de vraag of deelnemers zonder partners toch verplicht kunnen worden om te participeren in het nabestaandenpensioen op risicobasis. In figuur 7 wordt een schematische voorstelling gegeven van de hierboven beschreven keuzes. Een verkenning van een pensioenstelsel op basis van het zorgmodel 13
3.4 Premievrije opbouw bij arbeidsongeschiktheid (PVAO) In het huidige stelsel is de WIA (Wet arbeidsongeschiktheid na ziekte) de basisdekking voor werknemers. Als consequent wordt doorgeredeneerd naar een stelsel voor alle werkenden, moet de WIA gelijkgetrokken worden. De werkgever of de werknemer staat het uiteraard vrij om hier aanvullingen op te verzekeren, maar dit valt buiten de tweede pijler pensioenregeling. De tweede pijler pensioenregeling bevat alleen een verzekering ten behoeve van de premievrije opbouw van pensioen in het geval van arbeidsongeschiktheid. Evenals bij het nabestaandenpensioen op risicobasis kan voor de PVAO-risicopremie een doorsneepremie gehanteerd worden die voor alle deelnemers gelijk is, dan wel in bepaalde mate gedifferentieerd worden. Het risico op arbeidsongeschiktheid is immers mede afhankelijk van leeftijd, type werk, geslacht, inkomen, opleiding et cetera. Ook hier geldt dat verevening nodig is voor de factoren waarop niet gedifferentieerd wordt. 4. Het vereveningssysteem In het zorgstelsel is verevening een essentieel onderdeel. Te zien is dat een doorvertaling van dat model naar het tweede pijler pensioen eveneens noodzaak tot verevening geeft. In dit hoofdstuk wordt verder ingegaan op deze verevening. 4.1 Vereveningsaspecten bij verplichte pensioenverzekering In de voorgaande hoofdstukken is de pensioenregeling uiteen getrokken naar sparen, overlijdensrisico en arbeidsongeschiktheidsrisico. Langs die lijnen wordt de verevening in dit hoofdstuk behandeld, opdat die kan worden uitgewerkt afhankelijk van de invulling van de verplichte tweede pijler pensioenregeling. Deze invulling betreft onder meer de keuze voor tijdelijke of levenslange nabestaandendekking, ouderdomspensioen in een premieregeling of een uitkeringsovereenkomst en de arbeidsongeschiktheidsdekking. 4.2 Verschillende kansen voor verschillende verzekerden Bij de vormgeving van het zorgverzekeringsstelsel wordt iedereen gelijk behandeld, terwijl de risico’s per individu niet gelijk zijn. Er zijn duidelijke verschillen tussen groepen van individuen als het gaat om de jaarlijkse overlijdenskans - en daarmee de uiteindelijke levensverwachting - en de jaarlijkse kans om arbeidsongeschikt te worden. Dit heeft uiteraard invloed op de benodigde premie. Van oudsher wordt rekening gehouden met verschillen naar leeftijd en geslacht. Daarvoor is ruimschoots informatie voor handen. In toenemende mate wordt ook gekeken naar sociaaleconomische verschillen, zoals inkomen, postcode, beroep of de sector waarin men de werkzaamheden uitvoert. Het CBS heeft verschillen in kaart gebracht. Ten aanzien van arbeidsongeschiktheid speelt deels eenzelfde correlatie tot inkomen als bij overlijdenskansen, maar speelt nadrukkelijker de correlatie tot de aard van de werkzaamheden een rol. Een verkenning van een pensioenstelsel op basis van het zorgmodel 14
4.3 Verevening bij het nabestaandenpensioen Bij het nabestaandenpensioen wordt bij overlijden van de deelnemer, de partner gedurende een bepaalde periode (maximaal levenslang) van een vervangingsinkomen voorzien. Daarvoor wordt jaarlijks een premie betaald aan de zelf gekozen uitvoerder van de regeling. Om te voorkomen dat uitvoerders zich enerzijds richten op de gunstigste risico’s (voor nabestaandenpensioen met de laagste overlijdenskans) en om te voorkomen dat – bij een gelijke premie – de ene uitvoerder met slechtere risico’s meer wordt belast dan de andere, is verevening nodig. Een doorvertaling vanuit het zorgverzekeringsstelsel betekent dat de verevening inhoudt dat de uitvoerder een landelijk gemiddelde premie betaalt aan het vereveningsfonds en een op de eigen populatie gebaseerde gedifferentieerde premie ontvangt. Er moet dus een landelijke kwalificatie van overlijdenskansen komen die de overlijdenskans toerekent aan homogene groepen van deelnemers, bijvoorbeeld afhankelijk van inkomen. Naarmate het nabestaandenpensioen een langere uitkeringsperiode kent, zal de risicopremie ook gaan verschillen voor de overlevingskansen van de partner. Deze is afhankelijk van het leeftijdsverschil van die partner ten opzichte van de deelnemer. Voor een vijfjarige uitkering zal de overlevingskans van de partner nauwelijks verschil maken, terwijl voor een levenslange uitkering dat verschil maximaal is. De overlijdenskansen van de partner hebben minder impact op de overlijdensrisicopremie dan de overlijdenskans van de deelnemer. 4.4 Verevening bij premievrijstelling bij arbeidsongeschiktheid Bij arbeidsongeschiktheid van de deelnemer zal de pensioenopbouw voortgezet worden. Daarvoor wordt jaarlijks een premie betaald aan de zelf gekozen uitvoerder van dit onderdeel van de regeling. Analoog aan hetgeen bij verevening van het nabestaandenpensioen is beschreven zal verevening nodig zijn. Een vertaling vanuit het zorgverzekeringsstelsel betekent dat de verevening inhoudt dat de uitvoerder een landelijk gemiddelde premie betaalt aan het vereveningsfonds en een op de eigen populatie gebaseerde gedifferentieerde premie ontvangt. Er moet dus een landelijke kwalificatie van arbeidsongeschiktheidskansen komen. Deze rekent een arbeidsongeschiktheidskans toe aan homogene groepen van deelnemers, bijvoorbeeld afhankelijk van de aard van de werkzaamheden. 4.5 Verevening bij ouderdomspensioen Ten behoeve van het ouderdomspensioen moet vroeg (uitkeringsovereenkomst) of laat (premieovereenkomst) een vertaling plaatsvinden van middelen (premie of opgebouwd kapitaal) naar de uitkering. Daarbij is het de bedoeling vanuit het doorgedachte systeem dat aanbieders volop concurreren op economische grondslagen, maar niet op de verschillen tussen individuen. De gunstige en ongunstige risico’s zullen dus verevend moeten worden in dit systeem. Er zal daarom een classificatie moeten zijn dat een eenduidige resterende levensverwachting geeft van de deelnemer. Daarbij zal onderscheid gemaakt moeten worden naar in elk geval geslacht en leeftijd alsmede de sociaaleconomische klasse. De uitvoerder zal in het vereveningssysteem de landelijk gemiddelde premie voor het pensioen moeten betalen aan het vereveningsorgaan en ontvangt de vastgelegde premie Een verkenning van een pensioenstelsel op basis van het zorgmodel 15
op basis van de onderscheidende kenmerken van het individu. 5. Mogelijke consequenties van het toepassen van het zorgstelsel In hoofdstuk vijf is een doorvertaling gemaakt van het model van het zorgstelsel naar het pensioenstelsel. Daarbij is aangegeven wanneer verevening noodzakelijk is als dezelfde uitgangspunten als bij het zorgstelsel worden gehanteerd. In dit hoofdstuk wordt inzicht gegeven in de belangrijkste consequenties. 5.1 Shopmogelijkheid legt beperkingen op aan risicodeling en beleggingsbeleid Kenmerk van het tweede pijler pensioen is dat de deelnemer zelf een uitvoerder kiest en vervolgens ook kan veranderen van uitvoerder, waarbij hij zijn/haar totale opgebouwde pensioen meeneemt naar de nieuwe uitvoerder. Een directe consequentie hiervan is dat er binnen de tweede pijler pensioenregeling geen sprake kan zijn van een open systeem met intergenerationele risicodeling (toestaan van tijdelijke collectieve tekorten of overschotten waarin nieuwkomers meedelen). Er zou anders selectie ontstaan: deelnemers ontvluchten collectiviteiten met een tekort en sluiten zich aan bij collectiviteiten met een overschot. De twee mogelijkheden om hiermee om te gaan zijn: de tweede pijler pensioenregeling vorm te geven als een zuiver individueel systeem (met ‘heldere eigendomsrechten’), of werken met een ‘dekkingsgraadneutraal’ in- en afkooptarief (dus gesloten systeem). Een aandachtspunt betreft het beleggingsbeleid. Als deelnemers kunnen veranderen van uitvoerder, heeft die uitvoerder minder mogelijkheden voor het aanhouden van illiquide assets. De vraag is wat dit betekent voor het rendement, de diversificatie, maar ook voor de Nederlandse economie. De consequenties kunnen worden voorkomen door aanvullende regels rondom de tweede pijler pensioenregeling op te stellen: (1) veranderen van uitvoerder zonder het reeds opgebouwde pensioen mee te nemen, (2) binnen de algemene pensioenplicht blijven werken met de (grote) verplichtstelling. 5.2 Consequenties van verevening Verevening betekent dat van overheidswege een hoge mate van solidariteit wordt gecreëerd waardoor risico’s worden gedeeld. Tot dusverre is in dit paper uitgegaan van eenzelfde soort risicodeling als bij het zorgverzekeringsstelsel. Dit betekent bij het tweede pijler pensioen bijvoorbeeld dat kapitaal, dat vrijvalt door overlijden van personen met een korte levensverwachting, wordt overgedragen naar personen met een lange levensverwachting. Naar de huidige inzichten betekent dit een overdracht van man naar vrouw en van lage sociaaleconomische klasse naar hoge sociaaleconomische klasse. De mate waarin dit gewenst is, is een politieke discussie waar in dit paper niet nader op ingegaan wordt. In aanvulling op voorgaande merken wij op dat risicoverevening veel uitwisseling en verwerking van data met zich meebrengt, zo leert de zorgpraktijk, wat voor een aanzienlijke belasting zorgt voor de uitvoerders met bijbehorende kosten. Daarnaast kan in de praktijk goede risicoverevening vereisen dat data uit niet openbare bronnen moeten worden gehaald. Dit leidt bij uitvoerders tot intransparantie over hoe hun resultaat tot stand komt, aangezien informatie over de individuele deelnemers naar verwachting niet beschikbaar is vanwege privacy wetgeving. Een verkenning van een pensioenstelsel op basis van het zorgmodel 16
Door het pensioenstelsel in lijn te brengen met het zorgverzekeringsmodel ontstaat een heterogenere groep in vergelijking met de huidige pensioenpraktijk. De vraag is of dergelijke heterogeniteit kan rekenen op draagvlak, gezien de discussies die binnen het huidige pensioenstelsel reeds worden gevoerd, bijvoorbeeld aangaande het verschil in levensverwachting tussen hoog- en laagopgeleide deelnemers. 6. Conclusies In de discussie rond de toekomst van het Nederlands pensioenstelsel wordt regelmatig verwezen naar het zorgverzekeringsmodel. Dat zou de mogelijkheid creëren voor marktwerking en individuele keuzevrijheid voor pensioenuitvoerder, gecombineerd met een verplichting tot pensioensparen bij deelnemers en acceptatieplicht bij uitvoerders. Hoe dit precies in te vullen blijft in de discussie tot nu toe echter in het midden. Het AG heeft verkend hoe een dergelijk tweede pijler pensioenstelsel er uit komt te zien bij een consequente vertaling van het zorgverzekeringsmodel. De uitkomst van het onderzoek is een pensioenstelsel met een omvangrijk vereveningssysteem. Deze verevening leidt tot een grote mate van solidariteit in de vorm van het delen van ongelijke risico’s tussen verschillende deelnemers, net zoals in het zorgverzekeringsstelsel. Het vereveningssysteem bij pensioen kent echter aanzienlijk meer complexiteit en subjectiviteit dan het vereveningssysteem bij de zorg: · Complexiteit: voor het pensioenstelsel dienen niet één, maar meerdere afzonderlijke vereveningssystemen (namelijk voor zowel OP, NP als PVAO) ontwikkeld te worden. In elk van deze systemen zullen grote bedragen tussen uitvoerders uitgewisseld worden. Dit vereist strak data- en procesmanagement waaraan voor de praktijk grote risico’s en kosten verbonden kunnen zijn. · Subjectiviteit: de uitvoerders zijn voor hun resultaat afhankelijk van aannames bij het vaststellen van de vereveningsbijdrage. De variantie van risico’s zal voor de pensioenmarkt weliswaar kleiner zijn dan binnen de risico technisch meer diverse zorgmarkt. Maar de impact is groter in de pensioenmarkt, omdat aannames moeten worden gemaakt voor een aanzienlijk langere termijn (namelijk tot aan het einde van de overlevingstafels en dus voor de jongste deelnemers al snel 80 jaar de toekomst in). Deze subjectiviteit zal leiden tot scherpe en lastige discussies tussen uitvoerders en het vereveningsfonds. Deze complexiteit en subjectiveit zijn binnen de uitwerking in dit paper alleen uit te sluiten als wordt afgezien van het complete vereveningsmechanisme. Dit betekent echter dat er sprake zal zijn van een pensioensysteem met premiedifferentiatie (c.q. verschil in uitkering) tussen verschillende deelnemers, op basis van geslacht, inkomen, opleiding, postcode, et cetera. Op deze wijze komt het stelsel ver af te staan van dat van de zorgverzekeringen en van een nationaal solidair pensioensysteem. De conclusie is dat een consequente doorvertaling van het zorgverzekeringsmodel naar het pensioenstelsel een aantal knelpunten van het huidige pensioenstelsel wegwerkt. Een punt is wel dat er een aantal nieuwe problemen voor terugkomen: complexiteit, subjectiviteit, heterogeniteit en beperkingen t.a.v. het beleggingsbeleid. De voordelen lijken daarmee niet op te wegen tegen de nadelen. Het is interessant om een aantal facetten uit het zorgstelsel, zoals de verplichte deelname voor alle werkenden, meer uniformiteit in pensioenregelingen en/of een nationaal pensioenstelsel zonder verevening, verder te onderzoeken. Een verkenning van een pensioenstelsel op basis van het zorgmodel 17
1 Online Touch